A diferencia de lo que fue el surgimiento de las APs en el mundo, con una visión de alcanzar la protección de tierras silvestres sin el establecimiento o presencia del ser humano (sea en la Francia del siglo XIX con la Reserva Fontainebleau, o en el continente americano del siglo XIX y comienzos del XX con los primeros Parques Nacionales, y de igual manera en Argentina), actualmente una gran mayoría de APs se crean en territorios habitados y con modelos de Reservas que intentan involucrar sus modos de vida y producción. Cuando en los 70’s y 80’s surgieron las Reservas de Biosfera (RBs) -Programa MAB de UNESCO-, se introdujeron dos ideas de importancia: la existencia de Zonas Núcleos de protección y de Zonas de Amortiguamiento/Transición de eminente uso de recursos naturales, y en este sentido, la vinculación de la protección/conservación con el desarrollo (modificado de Salinas 2008).
Desde sus inicios en México, la “modalidad de RBs” tenía “como requisito indispensable para el funcionamiento de las Reservas como polos de desarrollo regional, el que la población local se involucrara de manera directa en su manejo” (Halfter 1984). Igualmente esto no aseguró ningún resultado, y las incongruencias y divergencias entre discurso y aplicación se fueron profundizando a lo largo de los años, por diversos motivos sociales y políticos, pero también porque el concepto de participación no es unívoco, y es interpretado y utilizado de diferentes maneras y, por tanto, con diferentes implicancias (modificado de Salinas 2008). Igualmente, la participación ciudadana se propone desde hace décadas como “una nueva forma de hacer política, donde la voz de la sociedad no estaría solo presente a través del voto, sino en la propia toma de decisiones” (Merino 1995).
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La participación ciudadana en la creación de APs.
En los últimos años se han observado diferentes problemáticas dentro del marco de la crisis ambiental actual, entre las que destacamos dos tendencias relacionadas a las Áreas Protegidas. Por un lado, una deficiente política de gestión pública para la implementación y la efectividad en la administración y manejo de las APs a nivel mundial, fundamentalmente -como es el caso de Córdoba y otras provincias de Argentina-, en aquellas dependientes de gobiernos locales o provinciales. Y por otro lado, un enorme reclamo ciudadano que señala la responsabilidad de las Autoridades de Aplicación, demanda el correcto funcionamiento de las APs, y pide por la creación de nuevas en muy diversos contextos sociales y naturales. Esto no solo evidencia la preocupación y movilización de las comunidades locales y otros actores civiles, en cuanto a abordar las amenazas al patrimonio y a los modos de vida de diferentes territorios, sino también un cortoplacismo y conveniente desinterés de diferentes gestiones gubernamentales, en no tomar seriamente a las APs como herramientas de abordaje de problemáticas y conflictos ambientales.
A pesar de este escenario poco esperanzador, proyectos y propuestas de creación de APs -en muy diversos escenarios de administración y manejo- a partir del trabajo y la preocupación de la ciudadanía, han incluso llegado a buen término con su creación, por lo menos en lo que significa esa etapa inicial de vida de un APs. Como ejemplo, puede mencionarse dentro de la provincia de Córdoba, en los departamentos de Colón y Santa María -región en la cual se propone la formalización del Corredor Sierras Chicas-, que el 90% de las 16 APs existentes (1 provincial, 2 nacionales y 13 municipales/comunales), han surgido de procesos de trabajo o propuestas a partir de la participación ciudadana.
Por todo esto, consideramos que ambos ámbitos de acción y conocimiento, la creación -y gestión- de APs y la participación ciudadana, deben ser estrategias conjuntas e indisociables, a la vez de tomarlas como políticas públicas transversales e instituidas en la gestión ambiental gubernamental y territorial.
Sea en nuestras Secciones Acciones, Publicaciones recomendadas, Sitios relacionados o en esta misma, iremos desarrollando ejemplos de herramientas y procesos de trabajo actuales o pasados al respecto.
Consejos de Gestión para la Gobernanza Compartida o Colaborativa de APs.
Como mencionamos al enumerar diferentes conceptos relacionados a APs, entenderemos a la Gobernanza -en forma muy resumida- en relación a cómo se toman las decisiones, quién detenta el poder, la autoridad y la responsabilidad y quién debe (o debería) rendir cuentas en cuanto a la Gestión de un AP (Borrini-Feyerabend et al. 2014). La UICN (Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza) considera diferentes maneras en que la Gobernanza puede ser analizada: según los actores clave (titulares de derechos e interesados); según los instrumentos y poderes; y según los diferentes niveles de toma de decisiones. Y particularmente diferencia cuatro tipos principales:
– Tipo A: Gobernanza por parte del Gobierno: en distintos niveles y posiblemente combinando distintas instituciones.
– Tipo B: Gobernanza Compartida: conjunta por parte de diversos titulares de derechos e interesados.
– Tipo C: Gobernanza Privada: por individuos u organizaciones privadas.
– Tipo D: Gobernanza por pueblos indígenas y/o comunidades locales
No hay un “escenario ideal de gobernanza” para todas las áreas protegidas, ni un ideal con el cual se puedan comparar los modelos de gobernanza, pero se puede tener en cuenta un conjunto de principios de “buena gobernanza” en cualquier sitio, AP o sistema de ellas, que se refieren a tópicos tales como: legitimidad y voz, dirección, desempeño, responsabilidad y rendición de cuentas, y justicia y derechos.
Como sub-tipos de Gobernanza Compartida, se plantean -entre otras formas- la de Gobernanza en colaboración, a través de diversos modos en los cuales distintos actores e instituciones trabajan en conjunto, y la de Gobernanza conjunta, donde se instituye un mecanismo más formal de “junta plural”, “consejo” u otro organismo conformado por múltiples partes. Es en este último caso de Gobernanza Compartida conjunta sobre la cual deseamos explayarnos, dado el protagonismo que adquiere la participación ciudadana en forma institucionalizada.
Un aspecto fundamental en la búsqueda de continuidad y efectividad en los procesos de implementación de APs y la aplicación concreta de su planificación, es analizar los sistemas de Gobernanza factibles de implementar, que favorezcan la inclusión de la voz y las decisiones de todos los actores involucrados en cada territorio de las APs. Considerar la modalidad de Co-Manejo o Co-Gestión a través de la creación de Comités o Consejos de Gestión con participación ciudadana es una modalidad que se ha difundido con fuerza a nivel mundial. Esta propuesta es una variante al formato usualmente promovido en décadas anteriores en contextos locales de Comités Asesores, como espacios de participación con independencia de voz y posicionamiento con respecto a la Autoridad de Aplicación (el Poder Ejecutivo). Estos han presentado las características de ser un órgano principalmente reactivo (la Autoridad de Aplicación lo consulta cuando surge una propia necesidad de ello), sólo consultivo (y en general no vinculante, es decir, sus recomendaciones a las consultas realizadas no son aplicadas obligatoriamente) y sin control formal de la gestión de la Reserva, entre otras desventajas. Un Comité o Consejo de Gestión bajo la perspectiva de Co-Manejo o Co-Gestión, puede constituirse como un espacio cierto de participación (hasta incluso vinculante, cuando las decisiones consensuadas deben cumplirse obligatoriamente), donde la toma de decisiones se dé en un constante diálogo entre aquellas personas o conjunto de ellas involucradas como actores necesarios y partícipes en la implementación de un AP, procurando la apropiación comunitaria de las políticas públicas adoptadas en función de su construcción mancomunada, fortaleciendo la transparencia y el control de la gestión, la formulación de acciones en forma proactiva (anticipándose a escenarios futuros), y promoviendo su integración regional con la comunidad, con las diferentes jurisdicciones y con otras APs o figuras de gestión territorial adyacentes o que incluso la contuvieran.
En el espíritu de diálogo entre sectores de la sociedad que desearan ser actores en las decisiones sobre sus territorios, construir consensos y fortalecer una democracia participativa, es que se proponen estos espacios de ejercicio de la ciudadanía, con el desafío de asumir la responsabilidad en gestionar y operar sobre las problemáticas que afectan nuestras vidas. Las APs pueden y deben ser herramientas que implementen estos Comités o Consejos de Gestión incluyendo la participación ciudadana, con la observación y el cuidado necesario para que no se desgasten en intercambios meramente deliberativos, sino que se constituyan como canales de reflexión y de acción transformadora efectiva sobre nuestras problemáticas ambientales territoriales.
Las APs como herramienta en la planificación u ordenamiento territorial.
El Ordenamiento Territorial (OT) puede definirse a grandes rasgos como toda planificación integral del uso del territorio en ámbitos rurales, urbanos y rurourbanos. Y en este sentido, entre múltiples definiciones posibles de territorio, podríamos entender la complejidad y la dinámica cambiante del territorio como un sistema que surge de la “construcción social inevitable que representa el estilo de desarrollo de una sociedad, que se va formando desde la noche de los tiempos, y seguirá formándose inexorablemente hacia el futuro, mediante las actividades que la población practica sobre el medio físico y las interacciones que se producen entre ellas a través de los canales de relación que proporcionan funcionalidad al sistema. Está constituido por el medio físico, la población y sus actividades, los asentamientos poblacionales, los canales de relación, los agentes y actores sociales y el marco legal e institucional” (Gómez Orea y Gómez Villarino 2014).
Los procesos de planificación territorial intentan en la actualidad promoverse mayoritariamente con eje en la participación de las comunidades locales y actores involucrados en un territorio, o se esperaría que así fuera. Atendiendo a la multiescalaridad de estos procesos que abarcan ámbitos naturales y rurales con la existencia de APs, y estas con sus propias planificaciones de gestión, ambas construcciones de política pública deberían articular y transfundirse entre sí. De allí que, tomando los principios de la planificación participativa para OTs, o del Enfoque Ecosistémico para APs y la gestión ambiental de ecosistemas enteros -entre otros marcos teóricos y metodológicos-, existe finalmente una coincidencia en mirar al territorio como un todo, forjar modos y espacios de participación comunitaria en la toma de decisiones, considerando la herramienta de gestión de las APs como parte de la planificación a escalas mayores o incluso como eje mismo de una planificación territorial. Mundialmente se acepta como imprescindible el “reconocimiento e integración efectiva de las APs en contextos urbanos y rurales, a través de diferentes instrumentos y espacios de construcción para el ordenamiento, aportando experiencias y definiendo lineamientos estratégicos” (Paredes-Leguizamón 2018).
Hoy, “las actividades vinculadas a la conservación requieren, inevitablemente, la participación de la sociedad, tanto para su conocimiento y apreciación de dichas áreas, así como de los bienes y servicios ecosistémicos que proveen. Esto también es fundamental para el involucramiento de otros actores multisectoriales, que, muchas veces, se relacionan con la planeación, manejo y monitoreo de estas áreas. Un área protegida a espaldas de la sociedad en general, difícilmente podrá ser preservada y usada de manera sostenible. En este contexto, resulta esencial la articulación de las áreas protegidas con los instrumentos y procesos de ordenamiento territorial en los niveles local, departamental-regional y nacional” (Paredes-Leguizamón 2018).
Mapeos Colectivos: el mapeo como instrumento de diálogo y decisión comunitaria.
Concebimos al mapeo como una práctica, una acción de reflexión donde el mapa es solo una de las herramientas que facilita el abordaje y la problematización de los territorios. A esto se le suma siempre otra serie de recursos que consisten en creaciones y soportes gráficos visuales, los cuales -en conjunto con dinámicas lúdicas de trabajo grupal-, se articulan para impulsar la socialización y el debate, como disparadores y desafíos en constante movimiento, cambio y apropiación. Así, buscamos abrir un espacio de discusión y creación que no se cierre sobre sí mismo, sino que se posicione como un punto de partida disponible para ser retomado por otros/as, un dispositivo apropiado que construya conocimiento, potenciando la organización y la elaboración de alternativas de soluciones a las problemáticas y sus conflictos (modificado de Risler y Ares 2013 ). Por eso decimos que el mapeo es un medio, no un fin. Debe ser parte de un proceso mayor, una estrategia más, un medio para la reflexión, la socialización e intercambio de saberes y prácticas, el impulso a la participación colectiva, la disputa de espacios hegemónicos, el impulso a la creación e imaginación, la problematización de nudos clave, el señalamiento de las relaciones de poder, entre muchos otros procesos (modificado de Risler y Ares 2013).
Zonificaciones participativas en APs
La elaboración de cartografías colectivas y sociales -conceptos muchos más abarcativos que el del mapeo como práctica- proviene de una larga tradición de construcción participativa. Con experiencias disímiles y resultados diversos, la herramienta se consolidó desde el trabajo de organizaciones sociales, académicas y ONGs de diversos ámbitos, tanto en zonas urbanas como rurales. A esto se le sumó la disponibilidad tecnológica y el acceso a herramientas de georeferenciación (como los receptores de posicionamiento satelital -GPS-, la cartografía digital, los Sistemas de Información geográfica -SIG o GIS- y las Infraestructuras de Datos Espaciales -IDE-) que potenciaron y ampliaron este proceso en diversas líneas de trabajo (modificado de Risler y Ares 2013).
Entendiendo a la Zonificación de un AP como una parte fundamental del Plan de Gestión y del proceso de Planificación como producto del mismo, ella constituye la expresión espacial de todas las decisiones alcanzadas o construidas en la etapa de Propuestas del proceso, en función de lo descrito en la etapa de Caracterización y Diagnóstico. Básicamente implica determinar límites y ubicación clara donde deben ocurrir las decisiones acordadas y expresadas en los Objetivos del Plan, sus Estrategias, Metas y Actividades. Toda esta etapa de zonificación que amalgama la generación de acuerdos y su expresión cartográfica, constituyen momentos en que la participación de los actores locales y aquellos claves relacionados con el territorio resultan absolutamente necesarios, y para lo cual, estas herramientas y dispositivos facilitan la conformación de los espacios democráticos de diálogo y construcción colectiva que se requieren.
Como ejemplo de aplicación del mapeo colectivo en la etapa de zonificación de un AP, podemos mencionar para Córdoba el caso de la Reserva Hídrica y Recreativa Natural Municipal Bamba, donde se realizaron talleres, encuentros temáticos y cartografías a través de un proceso participativo de Ordenamiento Territorial (motorizado por EsCalera y el Aula Abierta de Montaña de la UNC en la Ciudad de la Calera entre 2006-2009); la Reserva Hídrica Natural Municipal Los Manantiales; o el mismo Corredor Sierras Chicas que contiene a las antes mencionadas.
